應(yīng)對地方債風(fēng)險，亟需“一攬子化債方案”
鐘正生
2023-08-17
2023年6月26日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于2022年中央決算的報告》，其中強調(diào)要“堅決遏制隱性債務(wù)增量。督促地方落實主體責(zé)任，統(tǒng)籌各類化債資源，增強市縣償債能力，逐步化解隱性債務(wù)存量?！?月24日中央政治局會議進(jìn)一步提出，要“有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實施一攬子化債方案”。
今年以來，由于財政收支壓力加大、城投嚴(yán)監(jiān)管持續(xù)以及非標(biāo)等違約事件頻發(fā)，地方政府債務(wù)問題屢次成為市場討論的熱點，化債進(jìn)入攻堅期。融資成本高、利息負(fù)擔(dān)重，以及稅收、土地出讓收入雙降導(dǎo)致償債能力下滑，是當(dāng)前城投平臺和地方政府面臨的主要困難，而投資端和負(fù)債端收益、期限不匹配是城投平臺的根本問題。雖總體風(fēng)險可控，但化債難度不小，隱債清零不易，需要盡快走出“規(guī)模擴張-化解-規(guī)模仍然擴張”的循環(huán)。
我們以財政部提出的六種化債方式為出發(fā)點，梳理了過去地方政府對于化解隱性債務(wù)的探索，同時也涵蓋了另外一些有過成功案例的化債方式。除了地方債置換，以往地方化債主要通過金融機構(gòu)介入、國有企業(yè)支持、城投平臺市場化整合和轉(zhuǎn)型、財政直接償還等形式來實現(xiàn)按期償還債務(wù)、降成本、優(yōu)期限或隱債顯性化。但2014年以來的化債過程也反映出一些問題：在嚴(yán)控增量方面，一定要抑制道德風(fēng)險問題；要加快推動城投平臺轉(zhuǎn)型，從根本上防新增；政府似乎一直沒有擺脫缺錢的困擾；由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財力分布不均，應(yīng)該加強對區(qū)縣城投平臺和財政運行情況的實時監(jiān)控和跟蹤；隱債化解道阻且長，需要持續(xù)低利率的貨幣環(huán)境保障。
從化解隱債下的財政選擇來說，當(dāng)前我國最適合加杠桿的是政府部門。不過，長期以來我國政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理的問題彰顯：中央政府杠桿率偏低，而地方政府杠桿率明顯偏高、融資成本偏高。我們估算，若全部城投債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方一般債，地方政府可節(jié)省近19%的利息支出。如此可以很大程度上抵消土地出讓收入下降帶來的影響，政府部門的債務(wù)結(jié)構(gòu)也將得以優(yōu)化。可見，一些專家學(xué)者建議中央政府“兜底”地方債有一定理由。在關(guān)于中央是否需要加杠桿的問題上，我們的觀點是需要加。對是否要用于支持債務(wù)置換化債的問題，我們認(rèn)為可以酌情考慮。
對于一攬子化債方案，我們的猜想是：（1）短期：調(diào)動政策行、國有行等金融資源，或許這是這輪化債的主力；盤活國有資產(chǎn)；可能確定新一批建制化縣試點，并將試點范圍從縣區(qū)擴大至市一級，在已有限額里批準(zhǔn)新發(fā)行一批再融資專項債用于弱資質(zhì)平臺債務(wù)置換，預(yù)計不超1萬億元；省級統(tǒng)籌，有效督促各地化債，加強對區(qū)縣城投平臺和財政運行情況的實時監(jiān)控和跟蹤；讓化債進(jìn)度和地方政府績效考核掛鉤。（2）中期：盡量推進(jìn)不符合要求的平臺進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型、符合要求的部分隱債顯性化，地方債的前門可以開得更大；可考慮適時發(fā)行1萬億左右特別國債；年度預(yù)算新增赤字時，持續(xù)提高國債占比。（3）長期：逐步推動政府間財政體制改革，提高中央政府支出在公共預(yù)算支出中的占比；推動投資驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)向消費驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，激發(fā)經(jīng)濟(jì)新動能。（財富中文網(wǎng)）
作者鐘正生為財富中文網(wǎng)專欄作家，平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家
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編輯：劉蘭香
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